C’est une refonte en profondeur du dispositif mauricien de lutte contre la criminalité que dessinent les neuf projets de loi consacrés à la création de la National Crime Agency (NCA). La réforme va bien au-delà d’un simple changement de nom de la Financial Crimes Commission (FCC). La nouvelle agence est appelée à devenir l’organisme d’enquête de référence à Maurice pour la criminalité financière, la cybercriminalité ainsi que les crimes complexes, graves et organisés. La réforme repose sur neuf textes qui fonctionnent ensemble : le Constitution (Amendment) Bill, le National Crime Agency Bill, le National Crime (Interim) Agency Bill, le Secretariat of the Independent Advisory Panel Bill, le Secretariat of the Independent Advisory (Interim) Panel Bill, le Financial Crime Bill, l’Asset Recovery and Unexplained Wealth Bill, le National Crime Agency (Miscellaneous Provisions) Bill et le Criminal Justice (Offenders Assisting Investigations and Prosecutions) Bill.

Au cœur du dispositif se trouve la disparition programmée de la FCC. Le National Crime Agency Bill prévoit expressément l’abrogation de la Financial Crimes Commission Act, tandis que les autres textes organisent la nouvelle structure, ses pouvoirs, le contrôle de son fonctionnement, la transition institutionnelle et les modifications à apporter à une série d’autres lois.

«Constitution (Amendment) Bill» : le patron de la NCA protégé par la Constitution

Premier élément majeur de la réforme : le poste de Director-General (DG) de la NCA doit être inscrit dans la Constitution. L’objectif déclaré est de garantir son indépendance ainsi que la sécurité de son mandat.

Le texte prévoit que la NCA sera placée sous son contrôle administratif et opérationnel. Même si un ministre conservera une responsabilité ministérielle dans l’organisation et l’administration de l’agence, le DG ne pourra, dans l’exercice de ses responsabilités administratives et opérationnelles, être soumis aux instructions ou au contrôle d’une personne ou d’une autorité.

Autre changement fondamental : le DG pourra transmettre une enquête à la police, reprendre une enquête de la police ou mener une enquête conjointement avec le commissaire de police, selon les modalités qui seront prescrites.

Son départ sera également encadré. Il ne pourra être révoqué que pour incapacité à exercer ses fonctions, performance inadéquate ayant un effet préjudiciable sur la NCA ou mauvaise conduite. Une procédure impliquant un tribunal composé d’un président et d’au moins deux autres membres ayant exercé comme juges est prévue. La protection va plus loin : modification ou une abrogation des dispositions législatives définissant la fonction et les pouvoirs du DG devra obte- nir une majorité d’au moins deux tiers des membres de l’Assemblée nationale.

Le même amendement constitutionnel crée l’Independent Advisory Panel, composé de cinq personnes, dont un président ayant une expérience judiciaire dans une autre juridiction, deux personnes ayant une expérience internationale de haut niveau dans les enquêtes et la lutte contre les crimes financiers ou organisés, ainsi que deux personnalités reconnues pour leur intégrité.

«National Crime Agency Bill»: une super-agence aux compétences plus larges

C’est la pièce maîtresse du dispositif. La NCA deviendra la lead investigative agency de Maurice pour la criminalité financière, la cybercriminalité et les crimes complexes, graves et organisés.

La structure sera beaucoup plus large que celle d’une agence uniquement centrée sur les délits financiers. Neuf divisions sont prévues : Anti-Money Laundering and Anti-Corruption, Cybercrime, Complex, Serious and Organised Crime, Asset Recovery and Unexplained Wealth, Intelligence, Legal and Advisory, Education and Preventive, Management and Human Resources et Internal Affairs. Un Digital Forensic Laboratory est également prévu.

La division chargée de la récupération des avoirs comprendra notamment une Asset Recovery Unit, une Declaration of Assets Unit et une Unexplained Wealth Unit. Cette dernière pourra enquêter sur la richesse inexpliquée de toute personne. La Declaration of Assets Unit recevra, traitera et vérifiera les déclarations de patrimoine relevant du Declaration of Assets Act. Le DG devra disposer d’une expérience de haut niveau dans le Commonwealth en matière notamment d’enquêtes criminelles, de criminalité financière ou organisée, de fraude ou de corruption. Il sera nommé par le Président sur avis de l’Independent Advisory Panel, après consultation du Premier ministre et du leader de l’opposition. Son mandat sera de quatre ans et il ne pourra effectuer plus de deux mandats. Particularité de la transition : le DG de l’Interim Agency deviendra le premier DG de la NCA lorsque la nouvelle loi entrera en vigueur.

Les pouvoirs d’enquête sont particulièrement étendus. Le bill prévoit le questionnement et la production de preuves, les mandats de perquisition et de saisie, l’accès à certaines informations bancaires et aux données informatiques, mais aussi des outils spécifiquement destinés aux enquêtes numériques.

Le texte prévoit notamment la préservation accélérée de données de trafic, les Production Orders, la collecte en temps réel de traffic data et l’interception de content data. Des techniques d’enquête spécialisées sont aussi prévues, notamment opérations contrôlées, surveillance, surveillance intrusive, renseignement clandestin et interception d’équipements.

La NCA disposera également de pouvoirs d’arrestation, tandis que les dossiers destinés à des poursuites devront être référés au Director of Public Prosecutions (DPP).

Autre innovation : la création d’une National Flagging Database, destinée à faciliter la coordination opérationnelle. Un Operational Protocol devra également définir les responsabilités respectives de la NCA, de la police et des autres organismes d’enquête.

«National Crime (Interim) Agency Bill» : préparer la disparition de la FCC

Avant que la NCA ne devienne pleinement opérationnelle, une National Crime (Interim) Agency sera créée. Son rôle ne sera pas de remplacer immédiatement les enquêteurs existants, mais de préparer la mise en place de la nouvelle institution. Son DG sera nommé par le Président sur avis du Premier ministre, après consultation du leader de l’opposition. Il ne sera soumis aux instructions ou au contrôle d’aucune personne ou autorité.

Il pourra examiner les fonctions administratives et opérationnelles de la FCC et demander à celle-ci des informations et de l’assistance. En revanche, le texte lui interdit expressément de diriger les affaires administratives ou opérationnelles de la FCC ou d’un autre organisme d’enquête et de s’immiscer dans une enquête criminelle en cours.

Cette structure temporaire aura surtout une mission de construction institutionnelle. Elle devra recruter les futurs directeurs et membres du secrétariat de la NCA, établir les structures salariales et les conditions d’emploi et définir l’organisation de la future agence. Elle pourra aussi retenir les services d’experts, de consultants, d’organismes spécialisés et même d’enquêteurs étrangers.

Elle devra également préparer plusieurs instruments essentiels avant le démarrage de la NCA : les directives internes, la National Flagging Database, l’Operational Protocol avec la police ainsi que le Surveillance and Interception Code of Practice.

«Secretariat of the Independent Advisory Panel Bill» : un contrôle régulier de la NCA

La NCA ne fonctionnera pas uniquement sous l’autorité de son DG. Le Secretariat of the Independent Advisory Panel Bill mettra en place la structure chargée d’assister l’Independent Advisory Panel dans la nomination du patron de la NCA et surtout dans l’évaluation de l’agence.

Une première évaluation devra intervenir 12 mois après l’entrée en vigueur de la NCA, puis tous les deux ans. Le Panel et son secrétariat devront avoir accès aux installations et informations nécessaires pour effectuer une évaluation approfondie des systèmes et des opérations de l’agence. L’évaluation devra notamment porter sur les performances, forces et faiblesses de l’agence, son leadership et surtout sa capacité à exercer ses fonctions sans pression ou influence politique.

Si les performances sont jugées inadéquates, le Panel devra se prononcer sur la question de savoir si le DG doit rester en fonction. Il pourra également déclencher une nouvelle évaluation avant l’échéance normale de deux ans. Le rapport sera transmis au Président et au Premier ministre. Ce dernier devra le déposer devant l’Assemblée nationale dans un délai maximal de 90 jours.

«Secretariat of the Independent Advisory (Interim) Panel Bill»: construire le mécanisme de contrôle avant la NCA

Comme pour la NCA elle-même, le mécanisme de contrôle disposera d’une structure transitoire. Le Secretariat of the Independent Advisory (Interim) Panel Bill créera un secrétariat provisoire chargé de préparer l’entrée en fonction du secrétariat permanent.

Son Chief Executive Officer sera nommé par le Président sur avis du Premier ministre, après consultation du leader de l’opposition. Lui aussi ne sera soumis à la direction ou au contrôle d’aucune personne ou autorité.

Cette structure recrutera notamment les futurs employés du secrétariat permanent. Ceux-ci devront posséder une expertise démontrée en administration, comptabilité, droit, finance ou inspection d’organismes chargés de faire respecter la loi.

Il s’agit donc du pendant institutionnel de la National Crime (Interim) Agency : pendant que l’une prépare la future NCA, l’autre prépare l’organisme appelé à participer à son contrôle.

«Financial Crime Bill» : corruption, fraude et blanchiment regroupés dans une seule loi

Le Financial Crime Bill réorganise le droit matériel applicable aux infractions financières. Son objectif est de réunir dans une seule législation les infractions de corruption, de fraude, de blanchiment d’argent, de financement du trafic de drogue ainsi que les infractions connexes.

Le texte couvre une longue série de comportements : corruption d’un fonc- tionnaire ou par un fonctionnaire, utilisation d’une fonction publique pour obtenir une gratification, trafic d’influence, conflits d’intérêts, corruption dans les marchés publics, corruption dans le secteur privé, corruption d’agents publics étrangers et même corruption liée aux événements sportifs.

Une section entière est consacrée au blanchiment d’argent et une autre à la fraude. Le bill définit notamment la fraude by false representation, la fraude par omission de divulguer une information, l’abus de position et l’electronic fraud.

Le financement du trafic de drogue devient lui aussi une catégorie spécifique. Cette disposition s’inscrit directement dans l’une des missions annoncées de la NCA : identifier et démanteler les réseaux financiers soutenant le trafic et la distribution de stupéfiants.

Le texte réglemente également les paiements en espèces, la fabrication ou la fourniture d’objets destinés à commettre certaines infractions, la possession de tels objets, la conspiration, la complicité et la tentative. Il prévoit aussi la responsabilité des personnes morales.

Le dispositif ne s’arrête pas aux condamnations pénales : des mécanismes de privation des avantages financiers, d’indemnisation des victimes, de confiscation de biens ainsi que des sanctions civiles et administratives sont prévus.

«Asset Recovery and Unexplained Wealth Bill» : la richesse inexpliquée dans le viseur

C’est l’un des textes les plus importants de l’ensemble. L’Asset Recovery and Unexplained Wealth Bill crée un régime complet destiné à récupérer et gérer les biens provenant ou ayant servi à des crimes financiers, cybercrimes ou autres crimes complexes, graves et organisés. Les biens liés au terrorisme sont également concernés.

Deux voies sont prévues : la récupération liée à une procédure criminelle et la civil-based asset recovery. Le texte instaure ainsi des Criminal Attachment Orders, Criminal Confiscation Orders, Civil Attachment Orders et Civil Confiscation Orders. Des mécanismes permettent aussi de suivre des biens ayant été transférés ou indirectement obtenus.

Mais c’est le volet consacré à la richesse inexpliquée qui retient particulièrement l’attention. Le régime concernera les biens des citoyens et résidents de Maurice, y compris les personnes morales. Il ne s’appliquera généralement pas lorsque la richesse inexpliquée est inférieure à Rs 10 millions, sauf dans le cas d’au moins Rs 2,5 millions en espèces saisies par un organisme d’enquête.

Surtout, les procédures relatives à l’Unexplained Wealth Order seront de nature civile : la charge reviendra au répondant de démontrer, selon la balance des probabilités, que le bien concerné ne constitue pas une richesse inexpliquée.

La NCA pourra demander par écrit à une personne de fournir, sous serment et dans un délai de 21 jours ouvrables, des explications sur la provenance de ses biens ou des fonds utilisés pour les acquérir. Elle pourra examiner si son niveau de vie correspond à ses revenus ou si ses biens sont disproportionnés par rapport à ceux-ci. En cas de besoin, la NCA pourra solliciter auprès d’un juge un Disclosure Order, y compris à l’encontre d’une institution financière, afin d’obtenir des informations pertinentes.

Le projet contient également un volet important de coopération internationale. Maurice pourra donner suite à certaines demandes étrangères concernant des biens soupçonnés d’être des produits ou instruments du crime, tandis que l’Attorney-General pourra engager certaines procédures devant une juri- diction étrangère afin de récupérer des biens.

«National Crime Agency (Miscellaneous Provisions) Bill»: plus de 20 lois adaptées à la nouvelle architecture

Ce bill est la mécanique juridique qui permet à la NCA de s’intégrer dans le droit existant. Son objectif est de modifier plusieurs textes pour permettre le fonctionnement de la nouvelle agence. Pas moins de 25 législations existantes sont concernées par des modifications, parmi lesquelles la Bail Act, la Banking Act, la Courts Act, la Customs Act, la Cybersecurity and Cybercrime Act, la Dangerous Drugs Act, la Declaration of Assets Act, la Financial Intelligence and Anti-Money Laundering Act, la Financial Services Act, la Firearms Act, l’Income Tax Act, l’Information and Communication Technologies Act, la Mauritius Revenue Authority Act et la Prevention of Terrorism Act. Dans plusieurs de ces textes, les références à la FCC sont supprimées et remplacées par celles à la NCA ou aux nouvelles lois.

La Bail Act, par exemple, sera modifiée afin d’y intégrer le DG de la NCA et certains hauts responsables de l’agence dans les mécanismes prévus par cette législation.

La Banking Act est également adaptée : les références à la Financial Crimes Commission Act 2023 sont notamment remplacées en se référant à la National Crime Agency Act 2026, à l’Asset Recovery and Unexplained Wealth Act 2026 ou à la Financial Crime Act 2026, selon les dispositions concernées.

Ce texte montre ainsi l’ampleur de la réforme : la création de la NCA entraîne des changements bien au-delà de la seule législation régissant actuellement la FCC.

«Criminal Justice Bill» : immunité et réduction de peine en échange d’une coopération

Le neuvième texte introduit un autre changement important dans le système pénal : un cadre légal permettant d’accorder, dans certaines circonstances, une immunité contre les poursuites ou une réduction de peine à une personne qui aide les enquêteurs ou les procureurs. Trois mécanismes apparaissent notamment dans le texte : l’Immunity Notice, le Restricted Use Undertaking et le Sentencing Reduction Agreement.

Le DPP pourra, dans des circonstances exceptionnelles et dans l’intérêt public, accorder à une personne une immunité totale pour certaines infractions lorsqu’il estime que cette mesure est appropriée pour les besoins d’une enquête ou de poursuites.

Cette immunité ne sera pas un blancseing. Le document devra préciser les infractions couvertes, la nature de l’aide attendue et les conditions imposées à la personne. L’immunité pourra notamment cesser si celle-ci ne respecte pas ses obligations, ne fournit pas une assistance complète et véridique ou commet une nouvelle infraction grave.

Le Restricted Use Undertaking permettra, lui, au DPP de garantir dans certaines circonstances que des informations fournies par une personne ne seront pas utilisées contre elle. Des exceptions sont néanmoins prévues, notamment en cas de parjure, de fausses informations ou lorsque les mêmes informations ont été obtenues légalement auprès d’une source indépendante.

Enfin, une personne ayant plaidé coupable et qui aide les enquêteurs ou les procureurs dans une autre affaire pourra bénéficier d’un Sentencing Reduction Agreement. Lors de la détermination de la peine, le tribunal devra tenir compte de l’importance et de l’utilité de l’assistance fournie.

Le bill contient également des dispositions concernant la représentation légale, la confidentialité des négociations, l’information des victimes et la protection des témoins.

Au total, les neuf textes mettent en place une chaîne institutionnelle complète : une NCA disposant d’un champ d’enquête plus vaste que celui de la FCC ; un DG bénéficiant de garanties constitutionnelles ; une instance indépendante chargée d’évaluer l’agence ; une législation unifiée sur les crimes financiers ; un régime renforcé de récupération des avoirs et de richesse inexpliquée et un mécanisme destiné à obtenir la coopération de personnes impliquées dans des affaires criminelles.

La réforme change aussi les rapports entre les organismes d’enquête. La NCA pourra intervenir dans des dossiers relevant de la police lorsqu’ils concernent les catégories de crimes couvertes par son mandat, tandis qu’un protocole devra organiser la coopération entre les différentes institutions. En parallèle, la NCA disposera de capacités propres dans les domaines du renseignement, de la cybercriminalité, de la criminalistique numérique, de la récupération des avoirs et des techniques spécialisées d’enquête.