LE GROUPE des pays de l?Afrique orientale et australe (Eastern and Southern Africa ? ESA) ont passé pratiquement toute la première semaine du mois de février à finaliser leur mandat de négociation et la feuille de route (Roadmap) pour la conclusion d?un Accord de partenariat économique (APE) avec la Commission européenne. Quelles conclusions tirer de cette première séance des négociations ?

A notre avis les trois conclusions les plus importantes sont les suivantes. D?abord, le fossé entre les attentes de l?une et l?autre parties demeure important. Ensuite, l?harmonisation des positions nationales des membres de l?ESA et les structures mises en place pour les négociations vont poser des problèmes au fur et à mesure qu?on avance dans les négociations. Enfin, il faudra nécessairement réconcilier la recherche de la solidarité au sein du groupe ESA et, de manière plus large au sein du groupe ACP, avec le besoin d?arriver à des résultats concrets dans les délais impartis, d?où un arbitrage entre solidarité et efficacité.

Les différences d?interprétation de l?Accord de Cotonou

Quoique les deux parties se basent sur les mêmes objectifs globaux des APE, tels que contenus dans l?Accord de Cotonou, à savoir ?le développement durable des Etats ACP, leur intégration harmonieuse et progressive dans l?économie mondiale, ainsi que l?éradication de la pauvreté?, il y a encore un véritable fossé sur les actions à entreprendre pour y parvenir.

Du côté de la Communauté européenne (CE), il y a une approche restrictive tendant à limiter les interventions à l?amélioration du cadre des échanges entre la CE et les pays ACP (les conditions d?accès aux marchés, les règles d?origine, les autres questions liées aux marchés, etc.) et quelques soutiens çà et là (les fameux flanking measures) pour améliorer l?envi- ronnement général des affaires dans les pays ACP. Il y a une grosse attente des retombées positives découlant d?une plus grande intégration des régions (élargissement du marché, économies d?échelle, intérêt nouveau pour les investisseurs étrangers, etc.) qui devrait donner un nouveau dynamisme au développement des pays qui y participent. En bref, le changement positif viendrait surtout des efforts des régions elles-mêmes, la CE intervenant à la marge. D?où les moyens financiers (FED, BEI, Project Monitoring Unit, etc.) additionnels limités mis à la disposition des régions.

Les pays ACP, dès le lancement des négociations au niveau Tout-ACP-CE en septembre 2002, avait eux insisté pour une interprétation beaucoup plus ambitieuse des actions à entreprendre en faveur du développement. En faisant du développement la question principale des APE, ils insistaient non seulement pour les ressources financières beaucoup plus importantes, mais ils prônaient aussi le renforcement de la capacité de production et d?offre des pays ACP (supply response), la mise en place des infrastructures adéquates et la trans- formation structurelle des économies. En fait ces attentes sont logiques par rapport aux objectifs fixés dans l?Accord de Cotonou, à savoir le développement durable (qui ne peut s?enclencher sans un boost initial majeur) et l?intégration dans l?économie mondiale (qui sous-entend la mise en place des unités de production globalement compétitives). Mais ce que demandent en fait les pays ACP, quoique le terme n?a pas été utilisé, c?est un véritable Plan Marshall qui transformerait leurs économies.

Dès les premières réunions entre les deux parties pour préparer le lancement des négociations, prévu alors pour septembre 2002, la place du développement et sa définition devinrent très vite les principales pommes de discorde (quoiqu?il y avait aussi certaines autres questions). Toute la bataille qui s?ensuit sur l?approche Tout-ACP, prônée par les ACP, versus l?approche régionale, prônée par la CE, tournait autour de la place du développement dans les futurs APE. Le groupe ACP voulait se servir de leur solidarité pour convaincre la CE d?élargir le contenu ?developpement? des futurs APE tandis que la CE faisant tout pour contenir un débat qui risquait de remettre en cause sa propre interprétation restrictive. C?est la raison pour laquelle la CE a refusé d?accepter que la première phase de négociation Tout-ACP-EU puisse donner lieu à un accord intérimaire sur le principes directeurs et objectifs de la négociation, limitant le rôle de cette phase à une période de ?clarifications?.

Dans les efforts pour saborder la première phase de négociation, la CE a été aidée à la fois par les dissensions au sein du groupe ACP que par son incapacité initiale de formuler de manière convaincante l?approche ?développement?. En effet, dès septembre 2002, le groupe des pays ACP de l?Afrique de l?Ouest signifiait sa disposition à aller directement dans les négociations régionales, mettant à mal la solidarité du groupe ACP et sa capacité à négocier par la suite en position de force, même si ce groupe se rallia par la suite à la décision de la majorité pour une phase de négociation Tout-ACP-CE.

Ensuite, l?argumentaire pour soutenir l?approche ?développement?, résultat des compromis diplomatiques à Bruxelles plutôt que d?une véritable réflexion stratégique basée sur les réalités nationales et régionales des pays ACP, ressemblait beaucoup plus à une ?shopping list? qu?à une alternative à l?argumentation serrée de la CE. D?ailleurs, comment pouvait-il en être autrement quand pratiquement aucun pays de la région n?avait véritablement effectué les études de terrain (des National Impact Studies et des Regional Impact Studies) pour asseoir leurs stratégies de développement ? Cette première phase était vouée à l?échec.

Qu?est-ce qui a changé en février 2004 à Grand-Baie ?

Malheureusement pratiquement rien. Il est vrai que du côté des pays de l?ESA, la dernière version des ?Lignes directrices pour les négociations? ? la première version développée, il y a pas longtemps par le COMESA, connue comme ?version zéro? dans le jargon technique, était un véritable double zéro à la fois de par son contenu que par sa structure ! ? et le mandat de négociation qui en découle, forment un ensemble relativement cohérent avec des principes et objectifs plus clairs. Cependant, cette ossature doit être ?habillée? par des projets et des programmes concrets pour pouvoir convaincre.

Du côté de la CE, le même discours d?il y a deux ans a été tenu par Pascal Lamy avec quelques variantes. Prenant connaissance de la proposition de ?Programme de Travail Conjoint? préparé par l?ESA, il exprima son adhésion sur l?ensemble du texte, sauf sur la partie qui traite (quoique de manière très succincte) ?l?approche de développement des APE?. Il émit des réserves sur la mise à disposition par la CE des ressources financières additionnelles (pour financer les coûts d?ajustement ou le renforcement de la capacité de production et de l?offre) plaidant qu?il n?était pas mandaté pour engager la CE au-delà des ressources déjà avancées dans le cadre du FED et la BEI. Il ajouta que la CE ne peut pas considérer les demandes de l?ESA tant que ce dernier n?a pas établi une liste des priorités (comprenez que la CE ne peut que financer des projets et des programmes à la hauteur des fonds disponibles). Enfin, il recommanda une approche gradualiste, en commençant par des projets qui peuvent être réalisés rapidement même s?ils sont modestes.

Les débats autour de la question de développement ont occupé la majeure partie des négociations et avaient un air de déjà-vu, ce qui faisait dire à ceux qui ont suivi les négociations depuis le début que c?était un dialogue des sourds. Le fossé sur la question centrale du développement demeure inchangé.

Harmonisation des positions et structure de négociation

Le groupe ACP s?est engagé dans les négociations avec la CE avec un lourd handicap car réconcilier les intérêts et positions de 78 pays n?est pas une mince affaire. C?est une des raisons pour laquelle la phase des négociations Tout-ACP-CE n?a pas été favorable au groupe ACP, tant il était difficile de réconcilier les divergences au sein d?une argumentation cohérente, surtout sur la question du développement.

Même si le groupe ESA ne comporte que seize pays, il n?en demeure pas moins que les intérêts sont bien loin d?être proches. Les tractations qui ont précédé la configuration géographique de ce groupe (qui n?est d?ailleurs pas finale car elle est théoriquement ouverte à tous les pays de l?Afrique orientale et australe) et l?appartenance de la majorité des membres à plus d?un bloc commercial, sont porteuses des complications ultérieures dans les négociations, sans compter la fracture potentielle PMA-non PMA. La politique risque de prendre le dessus à tout moment sur l?économique et mettre en péril la cohérence des positions au sein du groupe.

Ensuite, quand le groupe aura à établir ses priorités et mettre en veilleuse certains projets ou initiatives (suite aux pressions de la CE pour réduire les ambitions de la région), le consensus mou sur les lignes directes de la négociation va être mis à mal. La première phase des négociations intitulée ?Etablissement des priorités dans le Programme de Travail Conjoint?, cité plus haut, risque d?être particulièrement difficile aussi bien au sein de l?ESA qu?avec la CE.

L?harmonisation des positions au sein du groupe ESA est censé être assurée par une structure de négociations qui a reçu l?aval de la réunion ministérielle ESA. C?est une structure extrêmement lourde qui a été inspirée par la structure utilisée pour les négociations Tout-ACP-CE. Avec trois niveaux d?élaboration du mandat de négociation (national, régional et ESA-CE) plus deux niveaux de négociation (au niveau des ambassadeurs et des ministres), des porte-parole principaux et suppléants aux niveaux ministériel et des ambassadeurs distribués parmi les seize pays, qui pourraient être tournants en plus (verticalement et horizontalement), l?harmonisation et la cohérence des positions ne vont pas être facile. D?où la question de l?efficacité de l?ESA dans sa négociation avec la CE.

Solidarité et efficacité : comment les réconcilier

La forme de la structure de négociations mise en place a été surtout dictée par le souci de conférer à chacun des pays de l?ESA un rôle plus ou moins équivalant dans les négociations et ceci pour assurer leur pleine participation et solidarité. Pour ce faire on a divisé les grands thèmes de discussions en six et, du fait que les négociations vont se dérouler à deux niveaux, on aura douze négociateurs principaux et au moins autant comme négociateurs suppléants, le choix se faisant en fonction de la distribution des rôles par pays et non par rapport aux qualités intrinsèques de négociateur de ceux amenés à jouer ce rôle. Comme en plus la négociation au niveau ministériel et celui du niveau des ambassadeurs sur un thème précis va être confié à des pays différents et que les rôles alloués à chaque pays pourraient changer durant la période des négociations (comme souligné plus haut), on doit se poser des questions sur l?efficacité du groupe ESA dans ses négociations.

Surtout qu?en face d?eux, on aura qu?un négociateur principal de la CE, que ce soit au niveau ministériel ou des ambassadeurs, des personnes rodées dans les négociations comme les titulaires actuels, le commissaire au Commerce, Pascal Lamy ou le directeur général au Commerce, M. Falkenberg.

Le groupe ESA est conscient de ce problème d?efficacité au niveau de la structure proposée. D?ailleurs, il y a eu une proposition de certains pays pour désigner un négociateur principal non politique pour pallier ce manque de consistance et d?efficacité. Cette proposition qui n?a pas été retenue au niveau du Conseil des membres du Comesa à Lusaka en décembre dernier, a été présentée à nouveau à Grand-Baie. Mais les ministres et ambassadeurs, jaloux de leurs prérogatives, l?ont encore une fois écartée. D?ailleurs, jusqu?à la dernière minute au niveau de la réunion ministérielle du vendredi 6 février on se battait encore pour être porte-parole sur tel ou tel thème.

Sur le plan du contenu des négociations le mandat existant est encore une fois le résultat d?un compromis au niveau de seize pays. Mais une lecture attentive nous permet de déceler déjà des objectifs contradictoires et, connaissant les pays en question, on sait qu?il y a des intérêts divergents, qui sont à présent soigneusement dissimulés dans des formules diplomatiques. Mais au fur et à mesure que l?ESA serait amené à mettre sur la table des propositions concrètes (comme souligné plus haut, c?est dans cette direction que pousse la CE), les divergences qui vont apparaître seront difficile à gérer.

De ce point de vue, l?approche développement parce qu?elle est porteuse de ressources, de capacités de production et de transformations structurelles des économies, serait moins contentieuse dans le milieu ESA. En revanche, les questions d?amélioration de l?accès aux marchés (le Protocole sucre, par exemple, va être attaqué par certains quoi qu?on fasse), le traitement spécial et différentié (pour qui ?) ou les questions liées au commerce vont mettre la solidarité ESA à rude épreuve.

La recherche de la solidarité au sein du groupe ESA et, de manière plus large, au sein du groupe ACP, est nécessaire car sans solidarité l?ESA ou le groupe ACP n?a aucune chance en face de la CE. Mais en même temps les conditions attachées à cette solidarité représentent un handicap certain en termes d?efficacité dans les négociations.

Dans les mois qui viennent le groupe ESA doit nécessairement réfléchir sur sa structure de négociations afin de ne pas laisser des considérations de représentativité prendre le dessus sur la capacité à négocier de manière effective. En même temps, les pays du groupe doivent pouvoir faire des compromis sur les questions qui divisent. C?est à ce prix seulement qu?ils peuvent espérer réconcilier solidarité et efficacité dans leurs difficiles négociations avec la CE.