La mise en place de la Commission de révision constitutionnelle marque une nouvelle étape importante dans l’histoire constitutionnelle de Maurice. Plus de cinq décennies après l’Indépendance et plus de trois décennies après l’instauration de la République, Maurice est appelé à réfléchir aux fondements de son ordre constitutionnel, à la protection des droits fondamentaux, à l’indépendance des institutions publiques et, plus fondamentalement, à la manière dont le pouvoir politique est organisé et exercé.

Cette initiative doit être saluée. Les Constitutions ne sont pas des instruments figés. Elles doivent évoluer suivant les aspirations de la population qu’elles servent, répondre aux réalités sociales et institutionnelles changeantes, et offrir des garanties durables contre une concentration excessive du pouvoir public.

La réforme constitutionnelle est toutefois rarement le produit d’un seul moment politique. Les idées sont proposées, débattues, contestées, affinées et parfois mises de côté, avant de réapparaître lorsque les circonstances rendent leur adoption à la fois possible et nécessaire. L’histoire du développement constitutionnel dans les pays du Commonwealth démontre que les réformes importantes mûrissent souvent avec le temps. Maurice ne fait pas exception.

Le 14 juillet 2017, en tant que député de l’opposition d’alors et dirigeant du Mouvement Patriotique, j’ai eu le privilège de présenter une motion privée à l’Assemblée nationale plaidant pour le rapatriement de notre Constitution et proposant un certain nombre de réformes constitutionnelles, dont la limitation de la durée du mandat du Premier ministre, des dispositions contre le transfugisme, une représentation plus équitable des femmes à l’Assemblée nationale, une réforme concernant le redécoupage de nos circonscriptions, un mécanisme disponible à l’électorat pour la révocation de ses députés, la reconnaissance des droits de deuxième génération et des droits environnementaux, ainsi qu’un processus renforcé pour la nomination des titulaires au sein des institutions constitutionnelles et autres institutions publiques.

La pertinence de cette motion aujourd’hui ne réside pas simplement dans le fait que plusieurs de ces propositions ont depuis intégré le débat constitutionnel contemporain et ont récemment fait l’objet de débats au sein de l’hémicycle. Elle illustre une vérité plus générale de la pensée politique entourant la Constitution : les idées qui peuvent initialement paraître ambitieuses ou prématurées peuvent devenir de plus en plus convaincantes à mesure que l’expérience politique s’accumule et que les attentes de la population évoluent. La présente révision constitutionnelle est, à mon humble avis, non seulement une occasion de revenir sur certaines propositions formulées en 2017, mais également une occasion de repenser plus fondamentalement l’architecture à travers laquelle le pouvoir politique est exercé à Maurice.

Les propositions formulées dans ma motion concernant l’indépendance des institutions constitutionnelles, la limitation du mandat du Premier ministre, l’élimination du transfugisme, le right to recall des élus et la reconnaissance de nouveaux droits constitutionnels reposent sur le principe d’élargir notre démocratie et de renforcer ses structures. Le bien-fondé de ce principe est évident : les institutions chargées de protéger la démocratie, l’État de droit et la responsabilité publique doivent être protégées de toute influence politique indue.

Près d’une décennie plus tard, ce principe nous invite à poser une question constitutionnelle beaucoup plus approfondie, mais malheureusement absente du mandat de la Constitution Review Commission proposée par le Premier ministre dans son projet de loi : la République de Maurice doit-elle continuer à fonctionner avec une concentration aussi étendue du pouvoir politique autour de la fonction du Premier ministre ? Notre système constitutionnel ne devrait-il pas s’ouvrir à un partage plus équitable de certains pouvoirs entre le président de la République, le Parlement, le pouvoir judiciaire et les institutions constitutionnelles indépendantes ?

Une présidence aux pouvoirs mieux définis

Maurice a hérité et développé un système parlementaire de type Westminster dans lequel le Premier ministre occupe une position centrale au sein de l’exécutif politique. En effet, ce dernier puise son autorité politique de sa capacité à maintenir la confiance de l’Assemblée nationale, tandis que le président de la République, en tant que chef de l’État, exerce traditionnellement un rôle constitutionnel plus limité. Ce système a assuré à Maurice une stabilité politique considérable et ne devrait donc pas être remis en question à la légère. L’objectif de la réforme constitutionnelle ne devrait pas être de remplacer le régime parlementaire par un système entièrement différent.

La distinction entre un régime présidentiel et un régime parlementaire repose fondamentalement sur la question de savoir où se situe le pouvoir exécutif et vis-à-vis de qui il est politiquement responsable et à qui il est redevable. Dans un régime présidentiel, tel que celui des États-Unis, le président est à la fois chef de l’État et chef du gouvernement. Il dispose généralement d’un mandat démocratique indépendant et nomme les membres de l’exécutif, qui lui sont normalement redevables. Le président exerce ses fonctions pour une durée constitutionnelle déterminée et le pouvoir législatif ne peut normalement sanctionner l’exécutif par un vote de défiance. Cependant, sa destitution est possible par le biais de la procédure d’impeachment prévue par la Constitution. Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont ainsi institutionnellement séparés.

Le régime semi-présidentiel offre une autre perspective constitutionnelle. Il existe deux protagonistes dotés d’un pouvoir exécutif : un président en tant que chef de l’État et un Premier ministre en tant que chef du gouvernement. Le président dispose généralement de pouvoirs constitutionnels importants, tandis que le Premier ministre et le Cabinet demeurent politiquement responsables devant le Parlement. La France et le Portugal illustrent des variantes différentes de ce modèle, l’équilibre constitutionnel entre le président et le Premier ministre pouvant considérablement varier.

Dans notre cas, toutefois, l’enjeu n’est pas de reproduire l’un ou l’autre de ces modèles. Il s’agit plutôt de reconnaître que le pouvoir exécutif peut être organisé de différentes manières permettant de préserver la responsabilité parlementaire tout en octroyant au chef de l’État un rôle constitutionnel plus substantiel et étendu.

Maurice pourrait ainsi envisager d’évoluer vers une démocratie constitutionnelle plus équilibrée sans toutefois devenir une république présidentielle ou semi-présidentielle. L’élément essentiel d’un tel modèle mauricien serait de s’assurer que le Premier ministre continue de gouverner le pays au quotidien, de diriger le Cabinet, de déterminer la politique gouvernementale et de demeurer responsable et redevable envers l’Assemblée nationale, tandis que le président s’érigerait en véritable gardien de la Constitution, doté de pouvoirs clairement définis concernant l’indépendance des institutions, la légalité constitutionnelle et la continuité démocratique. L’objectif serait d’éviter de créer deux pôles de pouvoir distincts, mais d’établir une architecture dont le fondement demeure parlementaire, tandis que certains pouvoirs constitutionnels opèrent comme des contrepoids à une concentration excessive du pouvoir exécutif.

Un tel modèle redessinerait le rôle constitutionnel du président. Certes, la présidence ne devrait pas se constituer en un centre de pouvoir politique alternatif. Le président devrait demeurer politiquement neutre et ne devrait pas se poser en alternance vis-à-vis du Premier ministre dans la détermination de la politique gouvernementale. La fonction présidentielle devrait être dotée d’un ensemble de pouvoirs, de prérogatives et de garanties constitutionnelles, soigneusement délimités, qui resteraient, dans certains cas, en veilleuse, mais qui pourraient être exercés lorsque les circonstances exigent une intervention institutionnelle impartiale et réfléchie.

Commission des nominations

Le premier domaine, et peut-être le plus important, relèverait de la nomination des titulaires des principales fonctions constitutionnelles. Dans le système actuel, la structure constitutionnelle confère une responsabilité importante en matière de nominations au président, mais qui, hormis quelques exceptions, est strictement tenu d’agir sur avis du Premier ministre. Une Constitution remodelée pourrait prévoir que les nominations aux fonctions les plus stratégiques soient formellement effectuées par le président à la suite d’une recommandation d’une commission indépendante responsable de ces nominations. Néanmoins, pour préserver la crédibilité de cette commission et assurer son impartialité, la question se pose au sujet du mécanisme pour la nomination de ses membres. Pour éviter toute suspicion de partisanerie, il serait opportun de prévoir la nomination de ces derniers par un triumvirat composé du président de la République, du Premier ministre et du leader de l’opposition. Cette proposition confirmerait que les nominations aux fonctions constitutionnelles importantes ne devraient pas dépendre exclusivement des acteurs politiques et proposerait finalement la création d’une Commission des nominations.

Un mécanisme similaire pourrait s’appliquer à la nomination du commissaire électoral et du directeur de la FCC, ainsi qu’aux membres des commissions indépendantes et constitutionnelles. L’importance d’une telle réforme ne résiderait pas uniquement dans le transfert de l’acte formel de nomination au président, mais dans le fait de dissocier les institutions chargées de contrôler le pouvoir exécutif de toute dépendance politique excessive à l’égard de celui-ci. Cela permettrait également de développer l’idée contenue dans la motion de 2017 selon laquelle l’indépendance des institutions constitutionnelles nécessite non seulement une garantie de mandat et des procédures de révocation soigneusement définies, mais également un processus de sélection véritablement indépendant.

Par conséquent, le président deviendrait le garant institutionnel de l’indépendance des multiples organismes, notamment l’Electoral Supervisory Commission, la Judicial and Legal Service Commission, l’Equal Opportunities Commission, la National Human Rights Commission et le bureau de l’Ombudsman. Cela ne ferait pas du président le maître absolu de ces institutions. La Constitution pourrait plutôt imposer à la présidence une responsabilité particulière dans la formulation des conditions nécessaires à leur indépendance, notamment en ce qui concerne les procédures de nomination, la sécurité du mandat et la protection contre toute intervention politique inappropriée.

Un rôle constitutionnel renforcé du président serait également particulièrement utile en ce qui concerne la formation et la dissolution du Parlement. Dans les circonstances actuelles, le président nomme Premier ministre l’élu capable d’obtenir la confiance de la majorité de l’Assemblée nationale. Mais lorsqu’une élection aboutirait à un Parlement sans majorité claire débouchant sur un hung Parliament, le président devrait disposer d’un pouvoir discrétionnaire pour désamorcer une telle situation de crise constitutionnelle et politique. Son rôle serait de faciliter le dialogue avec et entre les acteurs concernés, lui permettant de déterminer la personne la plus apte de diriger un nouveau gouvernement et la plus susceptible d’obtenir la confiance de l’Assemblée. Ce pouvoir ne donnerait pas au président la faculté de choisir un gouvernement selon ses préférences personnelles ou politiques. Le principe directeur resterait celui de la confiance parlementaire. Le cas échéant, le président jouirait de la liberté souveraine d’ordonner la dissolution du Parlement.

La question de la dissolution mérite également d’être repensée. Un Premier ministre ne devrait pas disposer d’un pouvoir politique illimité de réclamer la dissolution du Parlement chaque fois que celle-ci paraît électoralement partisane et avantageuse. Le président pourrait se voir conférer un pouvoir lui permettant d’examiner une demande de dissolution lorsque, par exemple, un gouvernement perd sa suprématie au Parlement, lors de divisions internes. Un nouveau pouvoir l’autorisant à initier un dialogue et une consultation devrait être exercé conformément à des principes constitutionnels clairement définis. Son objectif serait de s’assurer que la dissolution demeure un ultime mécanisme constitutionnel permettant de résoudre des difficultés parlementaires. Ce nouveau rôle constitutionnel du président lui permettrait d’agir comme un interlocuteur constitutionnel neutre, dont la responsabilité première serait de préserver le fonctionnement de l’ordre constitutionnel.

Ce nouveau pouvoir s’ajouterait et coexisterait avec le pouvoir discrétionnaire conféré au président par le biais de l’amendement apporté à la Constitution en 2003, autorisant le président à refuser une demande de dissolution d’un Premier ministre sanctionné par une motion de censure par la majorité de la Chambre. Cette nouvelle disposition prévoit que si un autre élu de la Chambre peut prouver au président qu’une majorité lui fait confiance, il pourrait être appelé à diriger les affaires du pays.

Le président pourrait également jouer un rôle constitutionnel plus significatif par rapport à la législation. S’inspirant de la Constitution de la République de l’Inde, lorsqu’une question sérieuse se pose sur la constitutionnalité d’un projet de loi, le président pourrait être habilité à saisir la Cour suprême avant de donner son assentiment. Le président ne deviendrait pas pour autant une cour constitutionnelle et la présidence n’acquerrait pas un veto politique sur les lois adoptées par le Parlement. La détermination finale de la constitutionnalité resterait une fonction judiciaire. Le président offrirait simplement un mécanisme constitutionnel permettant que des doutes sérieux exprimés au sujet de la constitutionnalité du projet de loi soient soumis au contrôle judiciaire avant que la législation n’entre en vigueur. Avec cette proposition, l’article 46(2)(b)(ii) de notre Constitution, interdisant au président de renvoyer au Parlement tout amendement constitutionnel déjà adopté par ce dernier et le contraignant à donner son assentiment, devrait être abrogé.

Ces réformes pourraient également être complétées par des changements institutionnels plus larges. Par exemple, la détermination de la date des élections générales pourrait être soustraite du pouvoir du chef de l’exécutif et confiée à l’Electoral Supervisory Commission, une institution indépendante, comme c’est le cas en Inde. Une telle démarche permettrait de renforcer l’intégrité institutionnelle du processus électoral et de réduire le risque que le calendrier électoral ne soit décidé en fonction de considérations exclusivement partisanes.

Dans le même souffle, le pouvoir du Premier ministre concernant la nomination des hauts fonctionnaires et autres commis de l’État devrait être repensé. Actuellement, l’article 89(4) de la Constitution prévoit que, sans l’aval du Premier ministre, un secrétaire permanent et le secrétaire financier ne peuvent être titularisés, enlevant ainsi à la Public Service Commission son rôle et sa compétence constitutionnelle. Ces mesures s’inscriraient dans la même philosophie générale d’un partage de pouvoir plus équilibré entre le Premier ministre et les autres institutions démocratiques.

Une garantie supplémentaire pourrait être envisagée concernant des décisions de nature extrêmement grave et d’une importance exceptionnelle. Nonobstant l’article premier de notre Constitution, lorsqu’une décision émanant de l’exécutif, voire imposée par ce dernier, dans le but de modifier les fondations de notre système politique ou une décision prise exclusivement et unilatéralement, telle que la cession d’une partie de notre territoire à une puissance étrangère, le président devrait être habilité à soumettre ces propositions à un référendum. Le principe sousjacent serait que les modifications des règles fondamentales de notre système politique et des décisions ayant trait à notre souveraineté doivent, dans les circonstances appropriées, bénéficier d’une légitimité populaire.

Limiter la concentration du pouvoir

La concentration du pouvoir politique est intimement liée à la limitation de la durée du mandat d’un Premier ministre ou d’un président. En prônant cette proposition, la motion privée de 2017 visait également à faciliter un renouvellement au niveau de la direction de l’État et à l’émergence de nouveaux leaders politiques à la direction de leurs partis respectifs dans le but de consolider la démocratie et de décourager la concentration du pouvoir. En introduisant le Constitutional Amendment Bill of 2014 à Trinidad et Tobago, le Premier ministre d’alors avait dit ceci : «We have had our fair share of leaders who continue to rule and refuse to give way even though it is obvious that the time for change has come. This does suffocate new talents and stifle a democracy.» Pour qu’une telle proposition rallie un consensus au niveau des partis politiques à Maurice, elle doit être dénuée de tout effet rétroactif.

Une présidence plus forte ne peut renforcer la démocratie constitutionnelle que si le pouvoir discrétionnaire présidentiel est lui-même encadré par la Constitution. Celle-ci devrait préciser les circonstances dans lesquelles les pouvoirs discrétionnaires peuvent être exercés et imposer au président d’agir conformément aux principes de neutralité, de légalité constitutionnelle et de responsabilité démocratique. Il ne devrait subsister aucune ambiguïté quant au fait que le Premier ministre demeure le chef du gouvernement, ayant puisé sa légitimité politique par le biais d’un mandat populaire obtenu par suffrage universel.

La réforme ne devrait donc pas créer deux pôles de pouvoir. Le Premier ministre devrait continuer à déterminer la politique intérieure, à diriger le Cabinet et à assurer la direction quotidienne de l’administration du pays. Le président ne devrait pas déterminer la politique gouvernementale, ni agir comme un dirigeant politique alternatif. La redistribution du pouvoir devrait se situer dans le cadre de la validité constitutionnelle et non pas politique. En d’autres termes, Maurice conserverait un régime parlementaire immuable tout en favorisant un système plus robuste de contrôles constitutionnels autour de l’exercice du pouvoir exécutif.

Une telle évolution soulève toutefois une question fondamentale : comment un président appelé à exercer des pouvoirs constitutionnels plus importants pourraitil véritablement jouer le rôle de contrepoids au pouvoir exécutif s’il demeure lui-même essentiellement dépendant du Premier ministre pour son élection ? Le mode actuel de désignation, dans lequel le président est élu par une simple majorité de l’Assemblée sur la base d’une motion du Premier ministre, pourrait ainsi apparaître difficilement conciliable avec l’ambition d’une présidence constitutionnellement renforcée.

Envisager un mécanisme d’élection davantage fondé sur un consensus institutionnel, plus large, à travers un collège électoral composé de parlementaires et d’élus locaux siégeant au sein des municipalités et des conseils de village, n’offre qu’une solution partielle à cette problématique. Ne serait-il pas plus sain de permettre à l’opposition parlementaire de proposer un candidat à la présidence afin d’éviter que le Premier ministre et sa majorité politique au Parlement seuls ne puissent contrôler la désignation du chef de l’État? La question mérite d’être posée, car une présidence conçue comme contrepoids au pouvoir exécutif ne peut être véritablement indépendante si sa propre légitimité demeure tributaire de celui qu’elle est précisément appelée à contrebalancer.

Pour le rapatriement de notre Constitution

L’importance de ces propositions apparaît plus clairement lorsqu’elles sont replacées dans le contexte des préoccupations constitutionnelles soulevées en 2017. La motion privée ne cherchait pas simplement à modifier certaines dispositions constitutionnelles. Dans un élan de patriotisme, elle revendiquait le rapatriement de notre Constitution, et souhaitait que son contenu soit remodelé afin de refléter le développement et les aspirations du peuple mauricien. Notre Constitution nous fut léguée par la GrandeBretagne par le biais d’un Order in Council en 1968. Dans cette perspective, l’idée d’une Assemblée constituante visait à offrir un cadre permettant au peuple mauricien, à travers ses représentants mandatés, de participer à la domestication et au rapatriement de la Constitution, ce qui répondrait aux aspirations et aux préoccupations de notre peuple. Cette démarche symboliserait l’acte de briser le dernier maillon de la colonisation, à l’instar de certains pays du Commonwealth.

Ces mesures énoncées s’inscrivent dans la même philosophie générale : le Premier ministre conserverait pleinement son rôle de chef du gouvernement et son pouvoir de déterminer la politique gouvernementale, tandis que l’exercice de ses pouvoirs les plus sensibles serait davantage encadré par des mécanismes constitutionnels indépendants, avec un président exerçant un rôle de gardien de la Constitution plutôt que celui d’un dirigeant politique concurrent.

La présente Commission de révision constitutionnelle offre l’occasion d’achever la liste des réformes proposées dans son mandat. Elle pourrait également aider la République à repenser la philosophie encadrant le pouvoir et la responsabilité.

Une démocratie parlementaire mature doit se demander non seulement si le gouvernement est élu démocratiquement, mais également si l’exercice du pouvoir exécutif est suffisamment réparti et soumis à des contre-pouvoirs. Elle doit se demander si le Parlement dispose des moyens nécessaires pour contrôler l’exécutif, si les institutions indépendantes sont véritablement indépendantes, si les droits constitutionnels sont suffisamment protégés et si une présidence renforcée en tant qu’institution serait capable d’intervenir lorsque les mécanismes politiques actuels ne permettent plus de répondre aux exigences du moment.

Pour Maurice, la réponse ne réside pas en une République présidentielle. Elle n’exige pas non plus l’adoption intégrale d’un modèle semiprésidentiel. Maurice peut façonner davantage sa propre architecture constitutionnelle en s’appuyant sur son histoire, son vécu et ses atouts démocratiques pour renforcer une présidence qui agirait comme un chien de garde face à un pouvoir exécutif excessivement concentré.

Le Premier ministre continuerait à gouverner. Le Parlement continuerait à exercer sa fonction de contrôle politique sur l’exécutif. Le pouvoir judiciaire demeurerait l’arbitre ultime de la légalité constitutionnelle. Les institutions indépendantes exerceraient leurs fonctions sans intervention et ingérence politique indues. Le président occuperait l’espace constitutionnel entre ces différentes institutions afin de garantir un équilibre juste et digne d’une véritable république parlementaire.

Cela représenterait un pas gigantesque en termes d’évolution constitutionnelle. Cela reviendrait à reconnaître que le principal défi du constitutionnalisme moderne n’est pas simplement de déterminer qui exerce le pouvoir, mais de veiller à ce que le pouvoir soit réparti, contrôlé et soumis à la responsabilité. La question d’ordre constitutionnel qui se pose aujourd’hui à Maurice est de savoir si nous sommes prêts à franchir l’étape suivante : passer de la réforme de dispositions constitutionnelles individuelles à une réflexion plus profonde sur l’architecture même du pouvoir.

L’objectif ne devrait pas être d’affaiblir ou de déstabiliser le système. Il devrait être de renforcer la démocratie parlementaire en s’assurant qu’aucune fonction constitutionnelle ne devienne excessivement puissante. Le choix serait non pas celui d’une République présidentielle avec l’abandon de la démocratie parlementaire, mais celui d’une démocratie constitutionnelle mauricienne plus équilibrée, afin de protéger la Constitution, l’indépendance des institutions et la continuité de la République.