En 26 ans, Maurice aura connu l’Economic Crime Office, l’ICAC, l’ARID, l’IRSA, puis la Financial Crimes Commission. Voici maintenant la National Crime Agency. À chaque réforme, le même espoir : une institution plus forte, plus indépendante, plus efficace. Mais lorsque les agences changent plus vite que les pratiques qu’elles sont censées combattre, une question finit par s’imposer : est-ce l’architecture qui était défaillante, ou la manière dont nous faisons fonctionner nos institutions ?

Il faut se méfier des raccourcis. L’Economic Crime Office (ECO), l’Independent Commission Against Corruption (ICAC), la Financial Crimes Commission (FCC) et la future National Crime Agency (NCA) ne sont pas quatre clones portant successivement des noms différents.

L’ECO répondait d’abord à la montée des crimes économiques et du blanchiment dans une économie qui se transformait rapidement en centre financier. L’ICAC a placé la corruption au cœur du dispositif. L’Asset Recovery Investigation Division (ARID) et l’Integrity Reporting Services Agency (IRSA) ont ensuite spécialisé la récupération des avoirs et la lutte contre les patrimoines inexpliqués. La FCC a voulu réunir ces fonctions sous un même toit. La NCA veut désormais élargir encore le périmètre aux crimes financiers, à la cybercriminalité et aux crimes graves, complexes et organisés. Le problème n’est donc pas simplement celui des acronymes. Il est celui de la continuité de l’État.

L’ECO apparaît en 2000, dans un contexte où Maurice cherche à consolider sa place de centre financier international et où la lutte contre le blanchiment devient une exigence internationale croissante. Son existence sera pourtant remarquablement courte.Le 19 décembre 2001, le gouvernement MSM-MMM de Sir Anerood Jugnauth décide de démanteler l’ECO et de transférer ses fonctions à la Revenue Authority. Indira Manrakhan, qui le dirigeait, est destituée. L’épisode intervient quelques semaines après l’interrogatoire par l’ECO du ministre Jayen Cuttaree. Cette proximité chronologique a durablement alimenté la controverse politique autour de la disparition de l’institution.

Efficacité contre garanties

Ce qui est intéressant n’est pas seulement le sort de l’ECO. C’est ce qu’il dit déjà de notre rapport aux institutions d’enquête. Une cellule chargée de rechercher la fraude et la corruption ne peut être crédible que si son existence ne dépend pas du confort politique du moment. Mais une institution dotée de pouvoirs considérables doit, inversement, accepter des mécanismes de contrôle.Cette tension – indépendance contre contrôle, efficacité contre garanties – va traverser les vingt-cinq années suivantes.

Le démantèlement de l’ECO ne met évidemment pas fin au débat. Au contraire. Le 17 octobre 2000, avant même la disparition de l’ECO, l’Assemblée avait créé un Select Committee on Fraud and Corruption présidé par Ivan Collendavelloo. Sa mission était précisément d’identifier les lacunes du système existant et de proposer une commission indépendante capable de lutter contre la fraude et la corruption.

Le résultat sera la Prevention of Corruption Act 2002. Adoptée en février et entrée en vigueur le 1er avril 2002, elle crée l’ICAC. L’ambition est beaucoup plus large que celle de l’ECO. Il ne s’agit plus seulement de poursuivre les crimes économiques. L’ICAC doit prévenir la corruption, enquêter, éduquer, examiner les procédures des organismes publics et combattre les pratiques corruptives.

Sur le papier, c’est une révolution institutionnelle. Mais l’ICAC va rapidement découvrir que l’indépendance ne se décrète pas dans un texte de loi. Elle se mesure à la manière dont une institution utilise ses pouvoirs – et à la manière dont elle accepte d’être contrôlée.Il y a vingt-trois ans, dans les pages de l’express, un éditorial consacré à l’ICAC rappelait déjà que l’institution devait prouver son «efficacité», son «indépendance», son «équité» et son «sens civique». La formule reste étonnamment actuelle. L’ICAC allait elle-même devenir l’objet d’une succession de réformes, de critiques et de débats sur ses pouvoirs, ses méthodes et ses rapports avec les autres institutions de l’État.

Et, progressivement, une autre difficulté apparaît : la lutte contre la corruption ne se résume pas à arrêter et poursuivre. Que fait-on de l’argent ? La réponse arrive par étapes.L’Asset Recovery Act 2011 crée l’ARID, au sein de la Financial Intelligence Unit (FIU). La loi entre en vigueur le 1er février 2012. Sa logique est différente : identifier, tracer, saisir et récupérer les produits et instruments provenant d’activités criminelles.

Puis, en 2015, le législateur crée un autre instrument : la Good Governance and Integrity Reporting Act. Elle entre en vigueur le 1er janvier 2016 et donne naissance à l’IRSA. Son innovation majeure est la possibilité de s’attaquer civilement aux biens dont l’origine ne peut être expliquée, à travers le mécanisme des Unexplained Wealth Orders.

Le paysage devient alors plus spécialisé. L’ICAC lutte contre la corruption. La FIU collecte et analyse le renseignement financier. L’ARID poursuit la récupération des avoirs. L’IRSA s’attaque aux patrimoines inexpliqués.

Spécialiser les fonctions peut avoir du sens. Mais cela peut également produire exactement ce que les réformes institutionnelles cherchent généralement à éviter : des silos, des frontières administratives et des dossiers qui passent d’une institution à l’autre. En 2023, le gouvernement choisit donc la voie inverse : réunir.La FCC Act 2023 est adoptée en décembre 2023 et entre en vigueur le 29 mars 2024. La FCC absorbe l’ICAC, l’ARID et l’IRSA. Les trois structures disparaissent juridiquement dans la nouvelle Commission. La philosophie est limpide : les crimes financiers ne vivent pas dans des cases administratives. Une affaire de corruption peut produire du blanchiment ; le blanchiment peut conduire à des avoirs inexpliqués ; les avoirs peuvent devoir être saisis et récupérés.

La FCC est donc conçue comme l’agence «apex» chargée de détecter, enquêter et poursuivre les crimes financiers. Sa structure comprend notamment une Investigation Division, une Asset Recovery and Management Division, une Education and Preventive Division et une Legal Division. Pourtant, l’expérience FCC sera, elle aussi, courte.

En février 2025, le législateur revient sur les pouvoirs de poursuite de la Commission et restaure le rôle constitutionnel du Director of Public Prosecutions (DPP). Le texte adopté précise qu’une poursuite sous la FCC Act ne peut être engagée que par le DPP ou avec son consentement.

La FCC, déjà remplacée

Le détail est important. Une réforme institutionnelle n’est jamais seulement une affaire de bureaux, de logos ou de personnel. Elle redistribue des pouvoirs : qui enquête ? Qui arrête ? Qui poursuit ? Qui saisit ? Qui récupère ? Qui contrôle celui qui enquête ? Et voilà que, moins de trois ans après son entrée en fonction, la FCC est elle-même appelée à disparaître.

En septembre 2026, le gouvernement présente neuf projets de loi destinés à créer la National Crime Agency (NCA).Cette fois, on change encore d’échelle.La NCA doit devenir l’agence principale chargée des enquêtes sur les crimes financiers, la cybercriminalité et les crimes graves, complexes et organisés. Elle aura pour mission de recueillir, traiter et analyser le renseignement criminel, de récupérer les avoirs, de s’attaquer aux réseaux financiers du trafic de drogue et, élément particulièrement sensible, de pouvoir reprendre une enquête relevant de son champ lorsqu’elle est menée par la police.

Neuf textes sont nécessaires, dont un amendement constitutionnel, le National Crime Agency Bill, le Financial Crime Bill, l’Asset Recovery and Unexplained Wealth Bill et un Criminal Justice Bill. Ce n’est donc pas simplement la FCC avec un nouveau papier à en-tête.Mais c’est précisément là que commence le débat.La NCA est présentée par le gouvernement comme une transformation profonde de la capacité de l’État à combattre la criminalité moderne. Le projet suscite déjà des interrogations sur l’étendue de ses pouvoirs, sa relation avec la police, les mécanismes de surveillance et la nomination de sa direction.

Samedi dernier, Paul Bérenger a dénoncé une «copie non conforme» du modèle britannique et a questionné notamment les pouvoirs de la future agence et ses mécanismes de contrôle. Il y aurait selon l’ancien no 2 de Navin Ramgoolam un risque de concentration excessive de pouvoirs. Ce sont des positions politiques qu’il appartient au débat parlementaire et aux textes définitifs de confronter aux garanties juridiques prévues.

Le gouvernement affirme, lui, vouloir une agence répondant aux standards internationaux d’expertise et d’efficacité. Il y a aussi, derrière cette réforme, une question plus délicate : pourquoi Maurice doitil encore recommencer ?Changer l’agence ou changer la méthode ?

Il serait intellectuellement paresseux de prétendre que toutes ces réformes étaient inutiles.En 2000, le défi était celui du blanchiment et des crimes économiques dans une économie financière en pleine expansion. En 2002, la priorité institutionnelle s’est déplacée vers la corruption. Avec l’ARID, l’État a renforcé la récupération des produits du crime. Avec l’IRSA, il a introduit une approche civile des richesses inexpliquées. Avec la FCC, il a voulu réunifier les compétences. Avec la NCA, il veut désormais intégrer cybercriminalité et criminalité organisée dans le même dispositif.

Il existe donc une logique dans cette évolution. Mais 26 ans après l’ECO, une autre logique apparaît : nous sommes devenus très bons pour réinventer l’outil. Sommes-nous devenus aussi bons pour évaluer ce qui n’a pas fonctionné avec l’outil précédent ? C’est ici que le calendrier devient troublant.

Un score en recul

Une institution a besoin de temps pour accumuler de l’expérience, former des enquêteurs, constituer des bases de données, développer une expertise et construire une jurisprudence. Or l’État mauricien demande successivement à l’ECO, à l’ICAC, à l’ARID, à l’IRSA, à la FCC et maintenant à la NCA de produire cette maturité institutionnelle.

À chaque fois, on repart avec un nouvel organigramme. Pendant ce temps, le principal indicateur international disponible ne témoigne pas d’une amélioration linéaire. Le Corruption Perceptions Index 2025 de Transparency International donne à Maurice 48/100, soit trois points de moins qu’en 2024, avec un classement de 61e sur 182 pays. Attention : le CPI mesure des perceptions de la corruption dans le secteur public. Il ne mesure pas directement le nombre de faits de corruption commis. On ne peut donc pas transformer mécaniquement la baisse du score en preuve d’une hausse de la corruption.

Mais on peut constater ceci : malgré vingt-six années de réformes institutionnelles, la perception internationale de l’intégrité du secteur public mauricien demeure préoccupante.Et c’est probablement la question que la NCA devra affronter avant même de commencer.

Qu’est-ce qui a réellement empêché les institutions précédentes d’être pleinement efficaces ? Si la réponse est l’insuffisance des pouvoirs, alors donnons davantage de pouvoirs.Si la réponse est le manque de coordination, coordonnons. Si la réponse est l’insuffisance des moyens, allouons les moyens. Mais si le problème se situe ailleurs – dans la gouvernance, la nomination des responsables, la protection des enquêteurs, la qualité des dossiers, la relation avec le parquet, la lenteur judiciaire ou l’absence de reddition de comptes – alors changer le nom de l’agence ne changera rien.C’est toute la difficulté de la NCA. Elle ne doit pas seulement être plus puissante. Elle devra être plus crédible. Et la crédibilité ne se décrète pas par Constitution Amendment Bill. Elle se gagne dossier après dossier, enquête après enquête, devant les tribunaux et, surtout, devant une opinion publique qui a déjà vu passer suffisamment d’acronymes pour savoir qu’un nouveau sigle n’est pas une nouvelle culture institutionnelle.

L’ECO est morte en 2001. L’ICAC lui a succédé en 2002. ARID et IRSA sont venus compléter le dispositif. La FCC les a réunis en 2024. La NCA s’apprête à prendre le relais.Vingtsix ans, cinq architectures, une même promesse.Il faudra désormais éviter que la réforme de la réforme devienne le véritable système mauricien de lutte contre la corruption.

Au bout du compte, ce n’est pas le nom du gendarme qui compte. C’est sa capacité à rester debout lorsque l’enquête s’approche des puissants.